01 Jul 2013, 12:01

Komentari (0)

Zakon o javnim nabavkama – više kontrole i transparentnosti za manje korupcije

Novi Zakon o javnim nabavkama, koji je počeo da se primenjuje u aprilu ove godine, donosi više transparentnosti u postupcima javnih nabavki i mehanizme za jači nadzor ovih postupaka, što bi trebalo da dovede do smanjenja korupcije i eventualnih dogovora u ovoj oblasti. Iako su se zakonodavci trudili da zakon bude što precizniji, sagovornici Centra za istraživačko novinarstvo slažu se u tome da će njegova uspešnost zavisiti od primene,a rezultati biti vidljivi naknadno.

Piše: Bojana Jovanović

Zakon o javnim nabavkama (ZJN) Skupština Republike Srbije usvojila je krajem decembra 2012. godine, a njegova primena počela je 01. aprila 2013. Sagovornici Centra za istraživačko novinarstvo (CINS) ocenjuju da novi Zakon o javnim nabavkama predstavlja unapređenje u odnosu na prethodni, jer sadrži jednostavnija pravila i procedure za dodelu ugovora, donosi više transparentnosti i veću kontrolu nadležnih institucija.


Saša Varinac, predsednik Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki smatra da Zakon donosi jasnija i jača ovlašćenja nadležnih državnih organa, kao i odredbe o sprečavanju korupcije i sukoba interesa koje prethodni zakon nije sadržavao.

„Zakonodavac je prilikom donošenja novog zakona imao tri cilja: sprečiti i smanjiti korupciju u javnim nabavkama, učiniti procedure jednostavnijim i efikasnijim i dati jača i jasnija ovlašćenja nadležnim državnim organima. Utisak je da su sva tri cilja u velikoj meri ispunjena “ , kaže Varinac.

Rade Đurić, pravnik u nevladinoj organizaciji Transparentnost Srbija kaže da je Zakon baziran na direktivama Evropske Unije.

“Problem je što te evropske direktive još uvek nisu primenljive kod nas.,” kaže Đurić.


Smanjenje korupcije kroz pojačan nadzor

 

Bojan Terzić, član ekonomskog saveta Srpske napredne stranke (SNS) i radne grupe koja je radila na predlogu novog Zakona o javnim nabavkama, kaže za CINS da je korupcija u javnim nabavkama naročito izražena, ali i da je nije lako utvrditi.

“Procenjuje se da se godišnje kroz javne nabavke potroši oko 4 milijarde evra. Procene su da se na korupciju odlije između 20 – 25% sredstava namenjenih nabavkama, što je ogroman iznos,” kaže Terzić.

Prema podacima Uprave za javne nabavke, vrednost javnih nabavki sprovedenih na teritoriji Republike Srbije u 2012. godini iznosila je 297 milijardi dinara. U godišnjem izveštaju iste institucije, navodi se da petinu te vrednosti čine javne nabavke sa pregovaračkim postupkom bez prethodnog objavljivanja.

 

“Pregovarački postupci su poznati po tome da nose visok nivo korupcije zato što nema javnog objavljivanja, javnih poziva, ograničena je konkurencija jer se pregovara sa ograničenim brojem ponuđača koje naručilac sam odluči da pozove. Tako da je mogućnost dogovora i korupcije visoka,” objašnjava Predrag Jovanović, direktor Uprave za javne nabavke.
 

Procene su da se na korupciju odlije između 20 – 25% sredstava namenjenih nabavkama, što je ogroman iznos.”

Zakonodavci su nastojali da novim određenjima smanje polje za neregularnosti i koruptivno delovanje. Predrag Jovanović kaže da novi Zakon donosi preventivnu ulogu državnih institucija i to Uprave za javne nabavke i Republičke komisije za zaštitu prava ponuđača u postupcima javnih nabavki (Republička komisija). Kako bi se smanjio broj pregovaračkih postupaka, a samim tim i polje za malverzacije, neophodno je da naručioci od Uprave za javne nabavke dobiju mišljenje za opravdanost sprovođenja ovakvog postupka.

Sa druge strane, Uprava za javne nabavke ima mogućnost sankcionisanja jer može da pokreće prekršajne postupke. Prema Jovanovićevim rečima, dok je na snazi bio stari zakon o javnim nabavkama, ova institucija kada uoči neregularnosti nije mogla ništa da uradi, već samo da obavesti budžetsku inspekciju i DRI, tako da se često nije moglo reagovati na vreme.

“Budžetska inspekcija nije ništa preduzimala, a DRI deluje naknadno, po planu revizija. Problem je što se to radilo tek nakon godinu dana, a do tada je ugovor potpisan i plaćeno je sve. I jedino može da se pokrene prekršajni ili krivični postupak. A od toga građani nemaju neku korist. Neophodno je sprečiti takvo zaključivanje ugovora i izvršenje plaćanja ugovora,” kaže Jovanović.

Kako bi se izbegla i ova mana starog Zakona, osim što je rok zastarelosti produžen sa jedne na tri godine, uvedena je mogućnost “ništavosti ugovora”. Ovaj mehanizam podrazumeva da se može pokrenuti postupak za ništavost ugovora i naknadu štete ukoliko je ugovor sklopljen pregovaračkim postupkom uprkos tome što je odlučeno da se mora sprovesti otvoreni postupak, ili ukoliko nije sprovedena javna nabavka tamo gde je zakonom tako propisano. Ovo ovlašćenje, koje je ranije bilo u nadležnosti privrednog ili sudova opšte nadležnosti, novim Zakonom dobila je Republička komisija.

Republička komisija je novim zakonom u nadležnost dobila i druge poslove koji su bili u nadležnosti sudova. Saša Varinac, predsednik ove institucije, kaže da je novim Zakonom komisija dobila još nekoliko posebnih ovlašćenja, kao što su: podnošenje tužbe za utvrđenje ništavosti ugovora, novčano kažnjavanje odgovornih lica naručioca za nepoštovanje procedure zaštite prava, podnošenje predloga za razrešenje odgovornog lica naručioca i još neka.

Prema mišljenju Dragana Dobrašinovića, predsednika Topličkog centra za demokratiju i ljudska prava, organizacije koja vrši nadzor javnih finansija i nabavki, jača ovlašćenja nadležnih institucija i pooštreni uslovi za sprovođenje pregovaračkih postupaka i postupka nabavke male vrednosti propisani novim Zakonom značajno smanjuju prostor za korupciju.

“Dodatna ovlašćenja Uprave za javne nabavke i Komisije za zaštitu prava, koje mogu vanredno tražiti kompletnu dokumentaciju za sumnjive javne nabavke (Uprava) i vrštiti i nenajavljenu kontrolu izvršenja svojih odluka mogli bi biti ozbiljna pretnja nosiocima koruptivnih aktivnosti u javnim nabavkama,” kaže Dobrašinović.

 

Novi Zakon, osim na same procedure sprovođenja javnih nabavki, stavlja fokus i na njihovo planiranje i izvršavanje. Dobrašinović smatra da ovo predstavlja važan preduslov za suzbijanje korupcije.

 

“Novim zakonom je, između ostalog, predviđeno da … moraju biti navedeni razlozi i opravdanost svake nabavke, kao i način na koji je utvrđena procenjena vrednost. Svaki naručilac plan javnih nabavki dostavlja Upravi za javne nabavke i Državnoj revizorskoj instituciji, čime se obezbeđuje pravovremeni uvid u planove naručilaca,” kaže Dobrašinović.

Dragan Dobrašinović, predsednik Topličkog centra za demokratiju i ljudska prava (foto: Medija centar)

 

Osim pojačane uloge referentnih institucija za kontrolu ovih postupaka, glavni novitet Zakona je predstavnik civilnog društva u funkciji Građanskog nadzornika. Građanski nadzornik nadgleda postupke javnih nabavki ukoliko je vrednost nabavki veća od milijardu dinara. Ovu funkciju ne može vršiti “lice zaposleno ili na drugi način angažovano kod naručioca ili lica povezanog sa naručiocem, niti lice koje je član političke organizacije” (ZNJ, član 28). Jovanović, predsednik institucije koja će imenovati građanskog nadzornika, kaže da će nadzornik imati uvid u kompletan postupak od početka do kraja nadgledajući regularnost, uz mogućnost pokretanja postupka za zaštitu prava pred Republičkom komisijom.

“Mislim da je to jedan jako dobar mehanizam gde postoji nadzorna uloga civilnog društva, stručnjaka za javne nabavke,” kaže Jovanović.

Premda je Zakon jasno definisao metode prevencije i sankcionisanja, predsednik Topličkog centra za demokratiju i ljudska prava ističe da je za njegovu uspešnu primenu neophodan veći broj stručnih kadrova u odnosu na postojeći.

“Nedostatak resursa institucija koje su ključne za kontrolu regularnosti i sprečavanje zloupotreba u sistemu javnih nabavki mogao bi biti velika prepreka za uspeh primene novog zakona,” zaključuje Dobrašinović.

 

Više transparentnosti

 

Zakonom koji je bio na snazi od 2009. godine, naručioci su na Portalu javnih nabavki objavljivali nabavke velike vrednosti, odnosno one nabavke čiji je iznos veći od 3 miliona dinara. Novim zakonskim određenjima predviđeno je da se i nabavke čija je vrednost manja od 3 miliona dinara obavezno objavljuju na Portalu. To znači da će na jednom mestu biti skladišteni podaci o svim sprovedenim javnim nabavkama. Sagovornici CINS-a ocenjuju da transparentnost predstavlja bitan iskorak u odnosu na prethodni zakon.


“Objavljivanje oglasa na interent stranici naručioca i Portalu javnih nabavki način su za eliminisanje zloupotreba vezanih za otkup konkursne dokumentacije (visoke otkupne cene konkursne dokumentacije kojima je povremeno suzbijana konkrurencija) i olakšavaju praćenje konkrtenih postupaka javnih nabavki od strane nadležnih institucija i građanskog društva,”objašnjava Dobrašinović.

Pravnik organizacije Transparentnost Srbija, Rade Đurić, međutim smatra da transparentnost, iako pozitivna, otvara puno problema. Može se desiti da veliki broj ponuđača konkuriše za neki posao, ali i da dosta njih podnese zahteve za zaštitu prava u postupcima, što može rezultirati usporavanjem procesa.

“Ono što je dobro je kompletna transparentnost – sad i male nabavke, bukvalno sve moraju da idu na internet. Sad svi mogu da konkurišu. Međutim, pitanje je da li je to kod nas primenjivo, s obzirom da većina ponuđača i ne koristi kompjutere. Nemaju ni veb sajtove,” objašnjava Đurić.


Nedostaci ZJN


“Mislim da je suviše rano za ocenu da li novi Zakon ima nedostataka i u čemu se ogledaju. Još uvek se postupci javnih nabavki, ali i postupci zaštite prava u velikom broju sprovode po starom Zakonu, jer se na sve postupke koji su pokrenuti pre prvog aprila do okončanja primenjuju odredbe prethodnog Zakona,” kaže Saša Varinac, predsednik Republičke komisije za zaštitu prava ponuđača u postupcima javnih nabavki.

Zakon o javnim nabavkama nasledio je neke slabosti starog, pre svega u delu nabavki na koje se zakon ne primenjuje kao i u oblasti kaznene politike.

“U sferi kaznene politike i dalje preovladava pristup u kome je fokus kažnjavanja na naručiocima, osnosno organima vlasti, a ne na odgovornim licima, koja su inspiratori, kreatori i izvršioci zloupotreba u postupcima javnih nabavki. Za njih kazne i dalje ostaju simbolične i podsticajne,” kaže Dragan Dobrašinović.

Prema njegovim rečima, problematično je i postojanje takozvanog “okvirnog sporazuma”, koji je Zakonom predviđen kao poseban oblik postupka javne nabavke, jer ima visok koruptivni kapacitet.

“Reč je o postupku u kojem se ugovori sklapaju na dve ili tri godine, koji su nepoznati u našoj praksi i koji bi mogli biti rizični za društvo sa visokom koruptivnom praksom,” objašnjava Dobrašinović.

Marko Savković, Beogradski centar za bezbednosnu politiku (foto: Medija centar)

Izuzetak dužine trajanja okvirnog sporazuma predstavljaju nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti gde se naručiocima dozvoljava da sporazume zaključuju na period koji „ne može trajati duže od pet godina“, „osim u izuzetnim slučajevima, koji se utvrđuju s obzirom na rok trajanja opreme, instalacija ili sistema i tehničke teškoće koje bi promena dobavljača prouzrokovala“ (ZJN, član 129).

Beogradski centar za bezbednosnu politiku je u komentarima na predlog Zakona, zakonodavcima skrenuo pažnju na kontradiktornost: „Ovakvom formulacijom praktično je ukinuto ograničenje trajanja okvirnog sporazuma i neophodno je navesti koja institucija će pratiti realizaciju nabavki ovog tipa“. Uprkos inicijativi BCBP-a da se redefiniše pomenuti član Zakona, ove zakonske odredbe su ostale nepromenjene.

Bojan Terzić, član radne grupe koja je napisala novi Zakon o javnim nabavkama, kaže da Ministarstvo unutrašnjih poslova, vojska, vojne službe bezbednosti i Bezbednosno-informativna agencija treba da primenjuju ZJN kao i drugi naručioci, osim u slučajevima kada interesi bezbednosti zahtevaju da te nabavke budu poverljive. Do sada su ove poverljive nabavke bile uređene uredbama Vlade, koje nisu dovoljno jasno propisivale kriterijume o tome šta je uopšte nabavka za potrebe odbrane i bezbednosti i kada je ona javna, a kada se sprovodi kao poverljiva.

“Novi zakon u skladu sa direktivom EU u toj oblasti potpuno jasno definiše šta se smatra nabavkom u oblasti odbrane i bezbednosti kao i kada se zakon na ove nabavke ne primenjuje. Primera radi, do sada je nabavka maziva, uniformi, čak i nameštaja bila poverljiva, a po novom zakonu to više neće biti moguće,” kaže Terzić.

Prema rečima Marka Savkovića, kategorija poverljivih nabavki, premda zamenjena kategorijom javne nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti, je ipak zadržana i Vlada Republike Srbije je ta koja može neku nabavku da učini poverljivom, odlučujući o svakom pojedinačnom slučaju. Sve druge nabavke bi trebalo da budu javne.

“S jedne strane je uložen napor da se sve to precizira, a s druge je ostavljeno dovoljno izuzetaka da i dalje ne možeš da kažeš do kraja – ta i ta stvar će sigurno biti poverljiva, ta i ta stvar će sigurno biti javna. Dobro je da Vlada odlučuje o tome, pod pretpostavkom da će postupati savesno,” kaže Savković.

Jedan od problema u primeni Zakona o javnim nabavkama predstavlja i Zakon o podsticanju građevinske industrije, koji pojedine njegove zakonske odredbe stavlja van snage. Uprkos inicijativi više nevladinih organizacija za ocenu ustavnosti ovog Zakona, krajem prošle godine, Narodna skupština usvojila je izmenu Zakona u delu u kojem se rok njegovog važenja produžava do 31.12.2014. godine.

Transparentnost Srbija u saopštenju povodom primene novog ZJN kaže: „Izuzetno je bitno da se primena Zakona o javnim nabavkama i jedinstvo pravnog sistema u zemlji ne narušavaju kroz odredbe specijalnih zakona ili podzakonskih akata, kao što je to svojevremeno učinjeno kroz Zakon o podsticanju građevinske industrije“. Đurić objašnjava da produženje važenja Zakona o podsticaju građevinske industrije dovodi u pitanje sprovođenje otvorenog postupka u građevinskoj industriji.

“Time je automatski izbačeno sve ono što je bitno u Zakonu (o javnim nabavkama), a to su jednakost, konkurentnost, pravičnost, trensparentnost,” kaže Đurić
.


Komentari (0)
Napiši komentar


Ime i prezime

Komentar




Ne možete da protumačite sliku? kliknite ovde da osvežite